制約保稅區(qū)發(fā)展的因素

一、區(qū)域性質(zhì)。保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，不具備自由貿(mào)易區(qū)和自由港所擁有的海關(guān)治外法權(quán)。而享有海關(guān)治外法權(quán)是自由貿(mào)易區(qū)和自由港的最基本特征。

二、海關(guān)監(jiān)管。海關(guān)對保稅區(qū)沒有真正按u201c一線放開、二線管住u201d來實施管理，而是把保稅區(qū)當作一個大保稅倉，以管理保稅倉的辦法來管理保稅區(qū)；海關(guān)沒有對保稅區(qū)進行區(qū)域管理，而是直接管理區(qū)內(nèi)的每個企業(yè)。

三、貿(mào)易管理。中國對保稅區(qū)的貿(mào)易限制很多，商務(wù)部把保稅區(qū)企業(yè)視作境外企業(yè)，保稅區(qū)貿(mào)易企業(yè)沒有進出口經(jīng)營權(quán)，無法開展國際貿(mào)易。國家稅務(wù)總局也規(guī)定，國內(nèi)的貨物經(jīng)保稅區(qū)出口，須實際離境，才能給予退稅。貨物從國內(nèi)到保稅區(qū)，視同出口，但不給予退稅。

四、外匯管理。在國外自由貿(mào)易區(qū)，外匯可以自由兌換，資金出入與轉(zhuǎn)移自由、資金經(jīng)營自由。而中國保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)在購匯和結(jié)匯上，比保稅區(qū)外企業(yè)限制要多。

五、保稅區(qū)的功能。從發(fā)展來看，保稅區(qū)進口貿(mào)易功能相對較強，吸引外資和發(fā)展出口制造業(yè)的功能類似于經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。而且，多數(shù)保稅區(qū)發(fā)展進口分撥物流并無明顯優(yōu)勢。由于區(qū)外有大量的保稅工廠、保稅倉庫，保稅區(qū)雖有進口延遲納稅的政策，但優(yōu)勢并不明顯。運營狀況較好的保稅區(qū)主要依靠出口加工業(yè)和進口倉儲分撥，而口岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口倉儲和物流加工等產(chǎn)業(yè)沒有得到發(fā)展，沒有形成區(qū)港聯(lián)動、相互促進的局面。中國加入WTO之后，隨著關(guān)稅水平下調(diào)，進口保稅分撥的政策優(yōu)勢還將逐步減弱。

六、物流服務(wù)業(yè)的可擴展性。國家在設(shè)立保稅區(qū)時并未建立統(tǒng)一的評價指針，具體運作與考核均由地方政府負責(zé)。地方政府在考核時側(cè)重于吸引外資、增加就業(yè)與稅收、以及GDP增長等直接效益指針，并將主要精力放在招商引資和發(fā)展工業(yè)項目上。現(xiàn)有的大多數(shù)保稅區(qū)都發(fā)展成了加工制造型的特殊經(jīng)濟區(qū)域，有些保稅區(qū)內(nèi)幾乎已經(jīng)沒有發(fā)展物流服務(wù)業(yè)的用地，物流服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間受到制約。

七、發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易及相關(guān)物流業(yè)務(wù)的政策與管理體制尚未建立。在保稅區(qū)的實際發(fā)展中偏離當初的功能設(shè)計，與經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、出口加工區(qū)等特殊經(jīng)濟區(qū)域之間已經(jīng)出現(xiàn)功能交叉、重疊。保稅區(qū)與港口分離，口岸功能受到限制。保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)從事貿(mào)易和貿(mào)易支持服務(wù)活動的自由度很低，u201c境內(nèi)關(guān)外u201d和u201c一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由u201d的原則沒有得到落實。 保稅區(qū)的改革目標是向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型國務(wù)院發(fā)展研究中心u201c中國保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的目標模式研究課題組u201d發(fā)表的調(diào)研報告認為，為適應(yīng)中國進出口貿(mào)易和港口集裝箱運輸規(guī)模急劇擴大的新形勢，有條件的保稅區(qū)應(yīng)當向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮物流功能，促進中國國際樞紐港的建設(shè)。 保稅區(qū)轉(zhuǎn)型設(shè)計的方案是：一部分保稅區(qū)轉(zhuǎn)型為出口加工區(qū)或經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，大多數(shù)保稅區(qū)將繼續(xù)發(fā)展區(qū)內(nèi)出口加工業(yè)，并入經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)或向臨港出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型。另一部分保稅區(qū)將轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易區(qū)。選擇幾個保稅區(qū)作為試點，實行區(qū)港一體，在區(qū)內(nèi)實行自由港的某些政策，以口岸國際物流業(yè)為核心功能，發(fā)展貿(mào)易、海運、倉儲、商品展示、金融等業(yè)務(wù)，為進出口貿(mào)易和國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供優(yōu)質(zhì)便利、低成本的物流服務(wù)，促進中國沿海幾個集裝箱大港發(fā)展成為國際樞紐港，逐步向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型。 2003年12月14日，海關(guān)總署副署長龔正明確表示，保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的目標是建立國際通行的自由貿(mào)易區(qū)，第一個試點已經(jīng)確定為上海，而且試點工作馬上開始。 除上海外，國家還將選擇1-2個保稅區(qū)進行試點，爭取在2006年年底之前完成試點任務(wù)，之后進行其它保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型。 根據(jù)海關(guān)總署的試點方案，上海外高橋保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的第一步將是把分離的上海港和外高橋保稅區(qū)連接在一起，實現(xiàn)港區(qū)聯(lián)動。保稅區(qū)的范圍將擴展至整個港口，并擁有保稅碼頭。預(yù)期保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型基本會通過區(qū)港一體化發(fā)展進程來實現(xiàn)，更具體的轉(zhuǎn)型方式則沒有進一步的消息。 除上海外，國家將再選1-2個保稅區(qū)進行試點，而深圳由于自身優(yōu)勢，是最有力的競爭對手之一。2003年初，深圳把三個保稅區(qū)合并，并謹慎提出：要把保稅區(qū)轉(zhuǎn)型為國際自由貿(mào)易區(qū)。青島保稅區(qū)是繼上海、深圳之后，向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型積極的實踐者。同時，天津和大連保稅區(qū)也明確提出了要打造東北亞的自由貿(mào)易區(qū)，并制定出各自的轉(zhuǎn)型方案。此外，廈門、珠海、汕頭等地都已經(jīng)開始推動當?shù)馗劭谂c保稅區(qū)的一體化，為建成自由港區(qū)創(chuàng)造條件，保稅區(qū)正迎來一個爭建自由貿(mào)易區(qū)的熱潮。