第一章 美國憲法與對外政策
在美國政治制度中，政府處理對外關系和國內事務的方式和職能有著重要的區別，但是，美國政府對外與國內政策制定實施的權力，均源自美國憲法。美國憲法確立了美國政府的框架，奠定了美國政治制度的基礎。因此，要了解美國的對外政策，必須了解美國憲法。
第一節 美國憲法與美國政治制度
美國憲法是人類社會的第一部成文憲法，迄今已有200多年的歷史。美國憲法是美國歷史上最重要的法律文件，集中體現了美國人的民族特性和政治智慧。1776年7月4日美利堅合眾國十三州在大陸會議宣布的《獨立宣言》繼承和發展了天賦人權和社會契約理論，闡述了殖民地人民爭取獨立的理論根據。而1787年費城制憲會議通過的《美利堅合眾國憲法》則建構了美國政治生活的基本大法和基本制度，確立了美國政府的基本框架與美國政治制度的基本原則。
一、美國憲法規定的政治制度原則
美國憲法的形成主要源自三方面的力量：英國的政治傳統、歐洲啟蒙思想和美國獨立前后的獨特經驗。作為美國的最高法律，美國憲法反映了啟蒙時代歐洲思想家的治國理論，體現了美國政治制度的基本原則，即天賦人權、人民主權和限權政府、法治而非人治、代議制、分權制衡、聯邦制、文官控制軍隊。
天賦人權與社會契約論是美國憲法的重要理論基礎之一。美國憲法是在長期實踐英國法律的基礎上產生的，英國采取不成文法，而美國的一切法律都是成文法。憲法是社會的全體成員協商達成的契約，為的是u201c建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福u201d。在憲法中，人民只是將自己的一部分天賦人權交給政府，使之具有必要的權威，而仍然保持了自己的其他權力。托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）這位開國元勛在《獨立宣言》中已經將天賦人權視為u201c不言而喻u201d的真理，u201c人人生而平等，造物主賦予他們若干不可讓與的權利，其中包括生存權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，人們才建立政府。而政府的正當權力，則獲致于被治者的同意u201d。盡管如此，在美國憲法被批準后不久，國會通過的十條修正案，即《權利法案》，詳細列舉了政府不得侵犯的人民權利。這種在成文憲法中對人民權力予以明確法律保障的做法，后來為世界上眾多國家所效仿，被譽為u201c是美國人的創舉，是對政治學和憲法學的重要貢獻u201d。
美國憲法的另一個重要理論基礎是人民主權論。1781年通過的邦聯條例只是州政府之間的契約，而憲法直接以人民為基礎。美國憲法的序言就表述了人民主權論：u201c我們，美利堅合眾國的人民，為了組織一個更完善的聯邦，樹立正義，保障國內的安寧，建立共同的國防，增進全民福利和確保我們自己及我們后代能安享自由帶來的幸福，乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法。u201d憲法的第一句話就是u201c我們，美利堅合眾國的人民u201d，再不是以各州的名義。政府的權力來自人民，目的在于保護人民的生命、自由、財產和追求幸福的權利。與人民主權原則緊密相連的是u201c限權政府u201d的原則。在建立政府，尤其是強大的政府時，既要授予政府權力，又必須對權力加以限制。政府的權力不是絕對的，它只能行使人民通過憲法授予它的權力，不得行使憲法禁止它行使的權力。美國憲法第一條第八款列舉了聯邦政府可以行使的權力，在其他條款中規定了禁止聯邦政府行使的權力。《權利法案》列舉了政府不得侵犯的人民權利，這些都是限權政府原則的具體體現。
法治（the rule of law）是美國憲法所體現的另一重要原則。法律權威尤其是憲法至上性原則是法治國家憲法的必備條款，如美國憲法第六條規定：u201c本憲法及依本憲法所制定之合眾國法律，以及合眾國已經締結及將要締結的一切條約，皆為全國之最高法律。u201d美國法治原則的關鍵在于政府應當根據法律來運作，無論是公民還是政府官員都服從于法律，立法權力亦受到憲法的限制。美國獨立戰爭時期著名的政治活動家、政治思想家托馬斯·潘恩（Thomas Paine）曾指出：u201c憲法不僅是一種名義上的東西，而且是實際上的東西。u2026u2026憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產物。一國的憲法不是其政府的決議，而是其政府的人民的決議u2026u2026它包括政府據以建立的原則、政府組織的方式、政府具有的權力、選舉的方式、議會的任期、政府行政部門所具有的權力u2026u2026因此，憲法對政府的關系猶如政府后來所制定的各種法律對法院的關系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按照已制定的法律辦事；政府也以同樣的方式受憲法的約束。u201d由此可以看出，u201c憲法至上u201d成為美國建設法治國家的核心理念。作為世界上第一部成文憲法，美國憲法已經成為美國民主、自由與法治事業的根基。美國憲法框架下的法治約束了政府的任意權力，提升了政府決策的理性。分權制衡、憲法所保護的言論自由、高級法理念等等，都有利于防止公共決策被沖動、情感、局部利益和短期不理性所左右，法治的初衷通過憲法得到了集中體現。
在國體問題上，美國制憲者們并無太大的分歧，共和制是他們唯一認真考慮過的政治制度。他們既反對君主專制，又反對多數專制，因而決定不采用直接民主，即人民不直接治理政府，而選擇了由人民直接或問接地選出代表來制定和執行法律，這就是代議制政府，或代議制民主。在這樣的憲政民主政體中，民主是原則，也是程序。在制憲者看來，代議制政府是最好的選擇。一方面，它體現了人民主權的原則，使人民通過選舉對政府實行控制，因為定期選舉既使民選官員及議員受到選民的監督，又使政府和當政者通過依靠選民和對選民負責獲得執政的合法性。另一方面，通過間接民主的方式，它可以防止u201c暴民專政u201d和u201c民主過分u201d。
權力分立和制約平衡是美國政治制度的又一個重大原則，美國政府的基本框架就是依據這一原則確立的。制憲者根據建國后各州已經實行三權分立的實踐，將中央政府的權力分為立法、行政和司法三大部門，并規定立法權屬于國會，行政權屬于總統，司法權屬于各級聯邦法院，明確地把三權分別授予三個彼此獨立而平等的部門。憲法第一條第一款明確規定立法權歸國會，國會由參議院和眾議院組成。第八款逐項規定了國會具有的權力，主要是設立機構、組織政府、制定法律、管理財務以及宣戰的權力。第九款規定了國會所不具有的權力，也就是被明確禁止的權力，如不得中止人身保護的特權、不得通過公民權利剝奪法案、不得授予任何貴族爵位等。憲法第二條規定行政權歸總統。美國實行典型的總統制，總統握有實權，有u201c民選的國王u201d之稱。由于邦聯國會的教訓，制憲者們深感必須大權集中，有一位能令行禁止的行政首腦。總統的權力大致如下：執行法律、建議立法、否決國會的立法、處理外交、提名司法和行政官員以及統率軍隊等。在非常情況下，總統有權召集兩院或任何一院開會。總統雖然對國會立法具有否決權，但對憲法修正案卻不具有否決權。憲法第三條規定司法權屬于最高法院和國會隨時規定和設立的下級法院。司法權的適用范圍包括憲法本身和其他合眾國的法律、條約、涉外案件以及以合眾國為一方的訴訟和州際訴訟等。聯邦法官由總統任命，參議院確認，法官一旦任職，只要行為端正，便可任職終身。
美國憲法對政府三大部門間的制衡作出了詳盡的規定。在總統和國會之間，總統有權否決國會的立法，但是國會兩院又能以2/3多數否定總統的否決。總統有權提名聯邦法官和部長候選人以及締結條約，但是都必須經過參議院的批準。國會可以通過彈劾將總統或法官免職，但必須達到2/3多數。若總統受審．必須由最高法院首席法官主持審判。而且，構成國會本身的兩院之間也彼此制衡。參議院和眾議院互有否決權，即任何立法必須由兩院同時多數通過。一切征稅案都由眾議院提出，但法官和官員的任命都由參議院批準。司法和其他兩部門之間同樣構成制衡。總統任命最高法院法官，但其上任后只要忠于職守，便可終身任職，這就保證他們不再受到任何權力或私利的牽制，以便作出公正的判決。最高法院有權對包括憲法在內的一切法律作出解釋，從而導致了司法復審權的確立。法院有權宣布國會通過、總統簽署的法律為違憲而非法，總統和國會都必須服從法院的判決。但是最高法院無權否定憲法修正案，國會若要否定最高法院對于某項法律的違憲判決，可以通過憲法修正案，這樣便與法院無關。同時，國會有權對玩忽職守或犯罪的法官提出彈劾。
美國制憲者在憲法中根據三權分立和相互制衡原則所精心設計的一整套具體措施，不僅發展了由洛克、孟德斯鳩等奠定的歐洲啟蒙時代最先進的政治思想，而且把它們制度化、法律化，將其付諸實施，這是他們對政治學和政治制度的重要貢獻。
聯邦主義是美國憲法的另一基本原則。在美利堅合眾國建國初期的1776-1787年，美國為邦聯制國家，就中央和地方的權力劃分來看，中央權力較弱，主要的權力分散在各州。政治的不統一，財政的混亂，經濟的凋敝最終引發了社會的動蕩和民眾的不滿。嚴酷的現實迫使美國放棄邦聯制，而走向中央權力比較集中的聯邦制。1787年制定的《美利堅合眾國憲法》改國家結構形式為聯邦制，在建立統一的聯邦政權的基礎上，各州仍保有相當廣泛的自主權。憲法中關于聯邦與各州的關系規定了三條基本原則：其一，憲法第十六條規定，憲法、依照憲法所制定的聯邦法律以及在聯邦權力下已締結和將要締結的條約，均應成為全國的最高法律，即使與任何州的憲法和法律相抵觸，各州法官仍應遵守；其二，憲法第一條第八款明確列舉了聯邦國會擁有軍事、外交事務、財政、州際貿易等方面的立法權和宣戰權；其三，憲法第十條修正案規定憲法未授予合眾國亦未禁止各州行使的各項權力，分別由各州和人民予以保留。根據上述原則，在合眾國范圍內聯邦政府的權力是最高的，但它也不能防范和限制各州權力的行使。各州在其范圍內享有充分的管理權，州政府是由各州的選民選舉產生的，聯邦政府無權干預州政府的事務，在不違反聯邦憲法、法律和條約的前提下，各州政府有完整運轉的自由，行使其保留權力。兩套平行的政府分別選舉產生，在美國政治制度中，聯邦和州之間構成了又一種制衡，有利于中央與地方權力的平衡，因此，美國人把聯邦制當作他們永不過時的驕傲，稱聯邦制是u201c美國對憲治（constitutional government）作出的新的、創造性的貢獻u201d。
美國制憲者認為，必須把軍隊置于文職機關和文職人員的控制之下，即文官控制軍隊的原則。在美國開國元勛們看來，龐大的軍隊同暴政是分不開的，要防止暴政，軍人就不得干預政治。憲法規定，國會有權制定有關管理和控制陸海軍隊的各種條例，制定民兵組織、裝備、訓練和管理的辦法。軍隊和民兵的職能是執行聯邦法律，鎮壓叛亂和擊退侵略。美國總統為合眾國的陸海軍總司令，又是民兵奉召為合眾國執行任務時的統帥。美國憲法的這些規定體現了文官控制軍隊的原則。軍隊被置于國會和總統的直接控制下，只有執行聯邦政府法律的責任而無權干預政治，更不能非法地用于派系之爭。美國自建國以來，之所以從未發生軍事政變，除其他因素外，文職控制軍隊原則的牢固樹立，是一個重要的原因。文官控制軍隊，已成為美國的傳統。
二、美國憲法的局限性與活力
1787年的美國憲法及其所確立的美國政治制度并非完美無缺。基于其所產生的時代背景與現實需求，美國憲法存在著諸多不足，為日后美國政治及社會發展留下了隱患。隨著歷史的發展，美國憲法的許多內容在美國政治生活中不斷受到挑戰。然而，作為人類的第一部成文憲法，美國憲法為適應國家不斷變化的需求，盡管在保持基本原則的前提下作出了一系列修改，但卻表現出一種u201c超穩定性u201d，具有極強的活力，被譽為u201c一部活著的憲法u201d。
我們首先要認識到，當初美國的開國元勛們制憲的目的并不是要創造一個盡善盡美、正義民主的政治體制，而是為了能夠及時挽救正在走向失敗邊緣的邦聯。邦聯時期的美國，州政府各自為政，邦聯政府沒有被賦予相應的權力，無力應對美國這個新生的國家所面臨的內政問題和外來威脅，因此，u201c為了保護已有的利益，各州的代表（和他們所代表的利益集團）必須建立一種高于自己利益的公共利益和一個高于各自權威的公共權威來貫徹公共利益u201d，建立一個強有力的中央政府，補救邦聯政府的弱點。而且，由于制憲者所代表的利益（或利益集團）是多元的，u201c產生的憲法也必然是一個多元利益相互妥協的產物u201d。因此，u201c美國憲法并不是一個完美無缺的政治體制設計u201d。u201c制憲者們（包括后來反對和支持憲法的人們）當時并不著意建立一個現代意義的民主政體。u2026u2026聯邦黨人和反聯邦黨人都不是現代意義上的民主派，兩者都沒有、也拒絕考慮全面地給予所有的美國人平等的政治和經濟權利。制定憲法者中的大部分人是美國社會的精英分子，也是大地產所有者，他們深知政治權利的不平等是基于經濟地位、知識占有和社會影響的不平等。u201d